החטיבה להתיישבות

משפט

  • רקע
  • דגם הפרטה
  • פיקוח
  • המצב הנוכחי
  • יתרונות וחסרונות
החטיבה להתיישבות היא יחידה בהסתדרות הציונית העולמית. החטיבה היא גוף חיצוני לממשלה ואיננה גוף שלטוני של מדינת ישראל. אף על פי כן היא משמשת הזרוע המבצעת של הממשלה בהקמה, בביסוס ובמימון של יישובים כפריים ביהודה ושומרון ובגולן, ברצועת עזה עד שנת 2005, ומשנת 2004 גם בנגב ובגליל. החטיבה פועלת בשלושה מרחבים: מרחב צפון הכולל את הגולן והגליל; מרחב מרכז הכולל את בקעת הירדן, מרבית יהודה ושומרון ומועצה אזורית מגילות; ומרחב דרום הכולל את הנגב ודרום הר חברון.

החטיבה נוסדה בשנת 1967 בעקבות פנייה של ראש הממשלה לוי אשכול להסתדרות הציונית לסייע לממשלת ישראל בטיפול בקרקעות וביישובים בשטחים, כחלק מהמחלקה להתיישבות שהייתה חלק מהסוכנות היהודית עוד לפני קום המדינה. בשנת 1993 הופרדה החטיבה מהסוכנות והחלה לפעול כיחידה עצמאית במסגרת ההסתדרות הציונית העולמית. בעקבות החלטת הממשלה ב-2011, החל בשנת 2013 נכלל תקציב החטיבה בתקציב משרד ראש הממשלה.

מראשית היווסדה הייתה החטיבה להתיישבות גוף בלתי מוגדר ועמום שנועד לתת חופש פעולה בתחומו ללא בקרה של ממש. תפקידיה הם תפקידים שלטוניים, כגון הקמת יישובים ואכלוסם, תכנון אזורי והכנת תוכניות מתאר, ופיתוח כלכלי וסיוע חברתי ליישובים, אלא שהיא נוסדה בתוך גוף שאיננו ממשלתי, התנהלותה ותקציבה לא מפוקחים ומוסדרים כגוף ציבורי על ידי הכנסת וגופי הביקורת, ועד לאחרונה גם לא חל עליה חוק חופש המידע. לעומת זאת, כל הכנסותיה מתקבלות מתקציב מדינת ישראל. מעבר להיותה גוף פרטי המבצע פעולות שלטוניות, יש הרואים בחטיבה להתיישבות סוג של הפרטה רדיקלית, דהיינו הפרטה שלא מיועדת דווקא לספק שירות ציבורי באופן יעיל יותר דרך גופים פרטיים, אלא נועדה לעקוף מגבלות שחלות על הממשלה ומפריעות לה לממש מטרות פוליטיות באמצעות התהליך הדמוקרטי הרגיל. מתעוררת השאלה עד כמה הפרטה מסוג זה היא לגיטימית, אם היא איננה באה לשרת מטרות ציבוריות באופן פרטי, כפי שאפשר לטעון בנוגע להפרטות אחרות, אלא מבקשת לשרת באופן פרטי מטרות פוליטיות אשר היה, כך נראה, קושי לממשן בהליך הרגיל של הממשלה.

דוח המאחזים הבלתי חוקיים של טליה ששון משנת 2005 לימד ש”החטיבה להתיישבות, אמורה להיות דרג ביצועי בלבד, שתפקידה הוא להוציא לפועל החלטות של הדרג המדיני. אלא שכאן התהפכו היוצרות, והדרג הביצועי הפך, שלא לפי ייעודו, לשותף לדרג המחליט”. דוח ששון הצביע גם על אי-סדרים בהתנהלות החטיבה, על התעלמות מחוקי התכנון והבנייה הירדניים החלים בשטחים, על יישום תוכניות טרם אישורן הרשמי, ועוד.

מאז דוח ששון, וביתר שאת בשנים האחרונות, יש התעניינות בחטיבה להתיישבות ובהתנהלותה וביקורת ציבורית גוברת עליהן. החל בשנת 2013 החלו נחשפים נתונים על חריגות תקציביות ועל שימוש במנגנון העברות תקציביות להגדלת תקציב החטיבה במאות ואלפי אחוזים, ובפרט הגדלה מסיבית בתקציב מחוז מרכז (שרוב שטחי יהודה ושומרון נכללים בו). בעקבות החשיפות פרסם מכון מולד תחקיר מקיף על החטיבה, ולפיו החריגות התקציביות אינן שקופות וחוק חופש המידע לא חל על החטיבה. הרוב המוחלט של התקציב הולך למימוש מטרות פוליטיות ביהודה ושומרון, ותקציב התמיכה במוסדות הולך רובו, ובאופן פסול, לעמותות ולמוסדות המזוהים עם מפלגות הימין וללא קשר למטרות החטיבה בדבר פיתוח התיישבות. ניתוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת מנובמבר 2014 הצביע על חריגות התקציב השיטתיות של החטיבה.

בפברואר 2015 פרסמה דינה זילבר, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דאז, חוות דעת (על דעת היועץ המשפטי) בדבר התנהלות החטיבה והצורך בתיקון ובהסדרה של התנהלותה. בחוות דעת זו נמתחה ביקורת חד-משמעית על התפרקות הממשלה מסמכויותיה במסגרת הקשר שלה עם החטיבה, על הכשל המשמעותי הנוצר ביכולת המשילות של הממשלה ועל חוסר הכפיפות של החטיבה למערכות הביקורת על השלטון, אף שתפקידיה הם תפקידי שלטון מובהקים. חוות הדעת אף קבעה כי העברת תחומי השלטון הללו לגוף פרטי היא בבחינת אצילה אסורה של סמכויות, ועל כן המליצה להפסיק את תקצוב החטיבה באופן ישיר, ובמקום זאת שהתקשרויות אתה יתנהלו בהתאם לחוק חובת המכרזים כמו כל גוף חוץ-שלטוני אחר. עוד המליצה חוות הדעת “להשיב [לידי המדינה] את כל אותן פעילויות שביצעה החטיבה ואשר עניינן הוא קביעת מדיניות, יצירת סדרי עדיפויות והפעלת שיקול דעת”.

בתגובה לחוות הדעת של זילבר הוציא פורום קהלת במרץ 2015 מסמך נגדי שהטיל ספק בקביעותיה של זילבר, וטען בין היתר כי העברת פעילויות ליבה לגופים פרטיים נעשית באופן שגרתי וכי מעולם לא נקבע מהם תחומי הליבה השלטוניים בישראל. גם למסמך זה פורסמו התנגדויות רבות, ובכללן הטיעון שאין זה שגרתי להעביר סמכויות שלטוניות מובהקות לגוף פרטי, וכי בפסק הדין של בג”ץ שקבע כי אסור להקים בתי סוהר פרטיים קבע בית המשפט כי יש גרעין קשה של סמכויות שלטוניות שלממשלה אסור להעביר לגוף פרטי, ופעולות החטיבה נכללות בקטגוריה זו. בעקבות חוות הדעת של זילבר הופסק הלכה למעשה רוב תקצובה של החטיבה ופעילותה צומצמה במידה ניכרת.

בדצמבר 2015 עברה בקריאה שנייה ושלישית הצעת חוק מעמדן של ההסתדרות הציונית העולמית ושל הסוכנות היהודית לארץ-ישראל (תיקון מס’ 2), התשע”ו–2015. החוק נועד לעקוף את ההגבלות שהטילה חוות הדעת של זילבר ולפתור פתרון חלקי את הליקויים שעלו בה. החוק קובע מפורשות כי ממשלת ישראל יכולה לאצול מסמכויותיה להסתדרות הציונית ולחטיבה להתיישבות מתוקף היות החטיבה הזרוע ההתיישבותית הרשמית של הממשלה. לשם כך על המדינה לכרות בין משרדיה ובין החטיבה הסכמים שיסדירו בין היתר את הפיקוח והבקרה. לצורך מימוש הסמכויות מוסמכת החטיבה לעשות את כל הפעולות הדרושות, ובכללן פעולות תכנון ופיתוח, תכנון והוצאת מכרזים (ובכך יחול עליה חוק חובת המכרזים – כמפרסמת מכרז ולא כספק לממשלה) ומתן תמיכות. עוד שינתה הצעת החוק את חוק חופש המידע והחילה אותו גם על החטיבה להתיישבות. עם זאת, קובע החוק כי כל זאת לא יהפוך את החטיבה להתיישבות לרשות מרשויות המדינה, כלומר שפרט לדברים המצוינים בו, לא יחולו עליה הנהלים והחוקים החלים על רשות מדינתית.

העברת סמכויות שלטוניות לגוף בעל מעמד מיוחד חוץ-מדינתי על סמך הסכם עם ממשלת ישראל. זו הפרטה מסוג מיוחד שבו המדינה מעבירה סמכויות ביצוע שלטוניות לגוף חיצוני ומממנת אותו מימון מלא.

עד 2015 מומנה החטיבה מתוך תקציב משרד ראש הממשלה, אך בפועל פעלה כמעט ללא פיקוח. בשנת 2015 הוקפאו תקציבי החטיבה בעקבות דוח זילבר. בהסכם המסגרת שנחתם באפריל 2017 נקבע כי תוקם יחידת פיקוח במשרד החקלאות שתפקח על פעילות החטיבה.

בעקבות הצעת החוק החליטה הממשלה באוקטובר 2016 לשוב ולאצול סמכויות לחטיבה, כולל הקצאת כספים, לאחר כמעט שנתיים של פעילות מצומצמת. ההחלטה גם הסמיכה את משרד החקלאות לחתום על הסכם מסגרת חדש מול החטיבה, בהתאם להצעת החוק.

בינואר 2017 הגישו מרכז עדאלה והאגודה לזכויות האזרח עתירה לבג”ץ לביטול החוק מ-2015, בטענה כי הוא פוגע בזכויות החוקתיות של הציבור הערבי לשוויון ולכבוד, שכן הוא סותר את חוק יסוד: הממשלה ותכליתו אינה ראויה. באפריל 2017 דחה בג”ץ את בקשת העותרים להוציא צו ביניים נגד יישום החוק (טרם התקבל פסק דין סופי). יומיים לאחר ההחלטה נחתם הסכם בין החטיבה לממשלה, שיוצגה על ידי שר החקלאות אורי אריאל. ההסכם תקֵף לחמש שנים עם אפשרות להארכה בעשר שנים נוספות. הסכם זה נחתם על דעת היועץ המשפטי לממשלה, והוא מאשר לחטיבה להמשיך לפעול באותה דרך שפעלה קודם – כולל הפעלת סמכויות שלטוניות כתכנון אזורי, הקמת יישובים, פיתוח כלכלי ועוד – אך הפעם בחסות מפורשת של החוק מ-2015.

באפריל 2017 נחתם הסכם בין הממשלה לחטיבה להתיישבות המסדיר את חזרתה של החטיבה לפעילות מלאה. על-פי ההסכם, תוקם יחידה מפקחת על החטיבה במשרד החקלאות.

במאי 2017 פורסם דוח חריף של מבקר המדינה אשר ביקר את העברתם של יותר ממאה מיליון שקל בשנים 2013–2014 על ידי שר השיכון דאז, אורי אריאל, לגרעינים תורניים דרך החטיבה להתיישבות. הממצאים הביאו את המשטרה לפתיחת הליכי חקירה נגד אורי אריאל.

בספטמבר 2017 דחה בג”ץ את העתירה נגד חוק הסדרת מעמד החטיבה להתיישבות. נקבע עם זאת כי החטיבה היא גוף דו-מהותי; כי אסור לה להפלות את האוכלוסיה הערבית; וכי מוטלות חובות התנהגות מוגברות על ראשי החטיבה וחובות פיקוח מוגברות על גורמי הממשל.

 

 

יתרונות

  1. החטיבה היא חלק מההסתדרות הציונית העולמית, וככל המוסדות הציוניים היא ממלאת תפקיד של עזרה לפעולות הממשלה ותמיכה בהן. המוסדות הציוניים והקשר של המדינה אליהם הם שריד מתקופת היישוב שלפני קום המדינה שלמדינה יש עניין להמשיך ולקיים.
  2. יש הטוענים כי להעברת סמכויות שלטוניות יש הצדקה מלאה במקרה הזה בשל היתרונות של גופים פרטיים מתמחים שאינם כפופים למגבלות של המגזר הציבורי בקידום מיזמים ממלכתיים מורכבים.

חסרונות

  1. החטיבה ממלאת תפקידים שלטוניים מובהקים שאין להעבירם לידיים פרטיות. תפקידים כמו הקמת יישובים או תכנון והכנת תוכניות מתאר הם סמכויות שלטוניות מובהקות של המדינה, והעברתם לגוף פרטי היא בבחינת אצילה אסורה.
  2. החטיבה לא כפופה למערכת הנורמטיבית של שאר רשויות השלטון, לרבות פיקוח מלא על תקציבה.
  3. השימוש בחטיבה למימוש מטרות שלטוניות מצביע על כשל ביכולת המשילות של הממשלה ומשרדיה.
  4. חוסר הפיקוח על החטיבה וחוסר השקיפות של התנהלותה הם כר נוח להתפתחות שחיתות והטיה בחלוקת כספים.
  5. השימוש בחטיבה למימון ולמימוש של פעולות ביהודה ושומרון, שהממשלה אינה יכולה או אינה מעוניינת להעביר בעצמה בנהלים ובביקורת הנהוגים במגזר הציבורי, יכול להתפרש כהפרטה רדיקלית אשר מטרתה ליישם מטרות פוליטיות שאינן מתיישבות בהכרח עם האינטרס הציבורי.

 

 טעינו? שכחנו? כדאי שנדע? דווחו לנו

 

תגובות

השאירו תגובה

Share on Google+Share on FacebookEmail this to someoneTweet about this on TwitterShare on LinkedIn

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*

Scroll To Top