הפרטת מבחני הנהיגה המעשיים (טסטים)

תחבורה

  • רקע
  • דגם הפרטה
  • פיקוח
  • המצב הנוכחי
  • יתרונות וחסרונות
להרחבה ודיון בנושא ראו את עמדת מרכז חזן בנוגע להפרטת מבחני הנהיגה המעשיים אשר הוגשה לבית הדין לעבודה.

מדינת ישראל היא האחראית לרווחת תושביה ובטיחותם, ומתוקף כך מופקדת על מתן רישיונות נהיגה. משרד התחבורה ממונה על הכשרת הנהגים ובחינתם באמצעות המבחן העיוני ("תיאוריה") והמבחן המעשי ("טסט"). התלמידים לומדים למבחן אצל מורי נהיגה פרטיים, ונבחנים על ידי בוחני נהיגה ‒ כולם עובדי המדינה ומוסמכים מטעמה. לימוד של 28 שיעורי נהיגה לפחות והצלחה בשני המבחנים הם התנאים הבסיסיים לקבלת רישיון. כיום מתן הרישיונות מתבצע על ידי אגף הרישוי (הנקרא גם רשות הרישוי) שבתוך מינהל התנועה של משרד התחבורה. תפקידו המרכזי של המינהל הוא מניעת תאונות דרכים על ידי שמירה על בטיחות כלי הרכב ושיפור מיומנויות הנהגים. אגף הרישוי מופקד על הכשרה, בחינה ורישוי של הנהגים, ועל הסמכת מורי נהיגה ומנהלים מקצועיים של מערכת המבחנים, הנפקת רישיונות נהיגה ורישיונות רכב ומתן שירות לציבור. לאגף ארבעה משרדים מחוזיים: ירושלים והדרום, תל אביב והמרכז, חיפה והצפון ובאר שבע והנגב. ברחבי הארץ פועלים כשלושים סניפים של משרדי רישוי.

לפי פקודת התעבורה [נוסח חדש], רק רשות הרישוי – על ידי סמנכ"ל תנועה  במשרד התחבורה או כל עובד ציבור מטעמו – מוסמכת לתת רישיונות נהיגה. סמכויות הרישוי ניתנות להאצלה רק לעובדי ציבור. בישראל מתבצעים כיום כ-400 אלף מבחני נהיגה מעשיים בשנה על ידי כ-130 בוחני נהיגה, ואגרת הבחינה, המשולמת על ידי הנבחן, עומדת על 139 ש"ח.

בשנת 2013 הועלו טענות רבות מצד תלמידי נהיגה על הארכת זמן ההמתנה הממוצע בין מבחן מעשי אחד למשנהו. בעקבות זאת, בנובמבר 2013 התברר בדיון של ועדת המשנה למאבק בתאונות הדרכים בכנסת כי משרד התחבורה מתכנן להפריט את המבחנים המעשיים, כפי שהופרטו מבחני התיאוריה בשנת 2006. עוד התגלה כי מספר התקנים של בוחני הנהיגה, שעמד אז על 150 בכל הארץ, לא השתנה מאז שנת 2002 למרות גידול של כ-1.2 מיליון איש באוכלוסייה. בעקבות זאת נגרם עומס רב על הבוחנים, התקצר משך כל מבחן מעשי, ונוצרו זמני המתנה ארוכים בין מבחן למבחן. עקב הקיצוצים הרוחביים בתקציבי המשרדים תוכנן קיצוץ נוסף של 18 תקני בוחנים (קיצוץ אשר יצא לפועל בשנת 2015). בינואר 2014 הצהיר שר התחבורה ישראל כץ על כוונתו להפריט את מבחני הנהיגה המעשיים ולהעביר את סמכויות התפעול, הביצוע והפיקוח לידי ספקים פרטיים ‒ מהלך שיהפוך את הבוחנים מעובדי המדינה לעובדים של ספק פרטי. הכרזת כוונות זו קדמה לעבודת המטה שנעשתה לאחר מכן במשרד התחבורה ולכל משא ומתן שהתקיים עם בוחני הנהיגה וארגון העובדים שלהם.

בדיון בוועדת הכלכלה בכנסת בתחילת 2014, בתגובה להודעת השר, הוצגו התנגדויות אלה להפרטה המתוכננת:

  • להפרטת סמכויות הבחינה והרישוי השלכות אפשריות חמורות על חיי אדם, מאחר שהמניע למתן רשיונות נהיגה לא יהיה הקפדה על רמה נאותה של ביצועי נהיגה אלא שאיפה עסקית להפיק רווח רב ככל האפשר.
  • בעקבות הפרטת מבחני התיאוריה עלה המחיר לנבחן ב-80 אחוזים, ואין סיבה לצפות שדבר כזה לא יקרה שוב גם בהפרטה זו.
  • הכנסת המדינה מאגרות המבחנים עומדת על כ-56 מיליון ש"ח בשנה וההוצאה על הבחינות והבוחנים עומדת על 3 מיליון ש"ח בלבד. ההכנסה נטו אפוא גבוהה מאוד, ואסור למדינה לוותר עליה בלא סיבה מוצדקת.[1]

למרות ההתנגדויות המשיך משרד התחבורה לקדם את הפרטת המבחנים, אך בגלל הבחירות לכנסת התעכב העניין עד אמצע 2015. ביוני 2015 התכנסה שוב ועדת הכלכלה, ובה נטען כי למרות בעיות התקינה, בשנת 2014 זמן ההמתנה (שהיה כביכול המניע העיקרי להפרטה) לא עלה על שלושה שבועות בממוצע, ואילו עד מועד הישיבה בשנת 2015 התארך זמן ההמתנה הממוצע עד חמישה‒שישה שבועות. לטענת משרד התחבורה, המחסור בבוחנים הסתכם בעשרה בלבד. הוועדה דרשה כי המשרד יתקן תקנות לקביעת זמן המתנה מרבי של עד שישים יום בין מבחן למבחן. הצעת חוק בעניין זה הוגשה כחודש לאחר מכן אך מאז לא קודמה.

ב-25.1.2016 התכנסה שוב ועדת הכלכלה. נציג משרד התחבורה, סמנכ"ל תנועה במשרד התחבורה אבנר פלור, הבהיר את כוונת המשרד להפריט את המבחנים לאלתר. כמו כן טען פלור כי החלטת שר התחבורה על מיקור-חוץ נובעת מרצון להאחיד את רמת השירותים בכל הארץ: את רמת ההוראה, איכות הבחינות ותדירותן.

כמה ח"כים בוועדה העלו טענה חמורה: כי המהלך להפרטת מבחני הנהיגה נובע מלחצים של פעילים פוליטיים לגרום לכך שמקורביהם יזכו במכרז, וכי במשרד התחבורה יודעים מי ירוויח ממנו.

השוואה בין-לאומית

בדיונים רבים בוועדות הכנסת ובשיח הציבורי עלתה השאלה מדוע על ישראל לבצע הפרטה כה נרחבת של סמכויות שלטוניות, הפרטה חסרת תקדים בעולם המפותח? בדיון בוועדת הכלכלה בינואר 2016 טען אבנר פלור, על סמך עבודת מטה של המשרד, כי "בהולנד ובגרמניה הטסטים הופרטו". ואולם, עד כה לא היה ניתן להשיג את פרטי המסמך שנכתב בעקבות אותה עבודת מטה ואת הנתונים שעליהם הוא מתבסס. בדוח בדיקה בין-לאומית ראשונית שהוכן בפברואר 2016 על ידי מרכז המידע והמחקר של הכנסת אומתה טענה זו כביכול – בהולנד ובגרמניה המבחנים אכן נעשים על ידי גופים פרטיים. ואולם, גם דוח זה נסמך על נתוני משרד התחבורה שאינם גלויים לציבור.

בעקבות זאת ביקשנו במרכז חזן לבצע בדיקה בין-לאומית מקיפה של הנושא. בדיקה זו, שנעשתה בידי ד"ר ורדה שיפר ורמי אדוט, העלתה ממצאים אחרים: רק בשלוש מדינות באירופה הופרטו המבחנים. בהולנד גוף עצמאי מבצע את המבחנים, אך הוא גוף ממשלתי-ציבורי לכל דבר ועניין ואיננו עסק פרטי למטרות רווח. בגרמניה אמנם מדובר בהפרטה לידי גופים שאינם ממשלתיים, אך גם גופים אלה אינם ארגונים למטרות רווח אלא מעין תאגידים ציבוריים שכל רווחיהם חייבים להיות מושקעים בתאגיד עצמו, כלומר אינם מחולקים כרווח פרטי לבעלים. למודל זה אפשר לקרוא "הפרטה מינורית", והוא שונה בתכלית מהמודל המוצע בישראל, שכן הוא איננו כולל מכרז או תחרות בין ספקים, וּודאי שאין בו תמריץ רווחי. בכל מדינות אירופה האחרות, ובהן מדינות גדולות כמו בריטניה, איטליה וצרפת (וכן כאמור הולנד), הבחינות נעשות על ידי גורם ציבורי-ממשלתי. גם בארצות הברית ובקנדה מרבית המדינות והמחוזות אינם מפריטים את בחינות הנהיגה לרישיון רכב רגיל. בארצות אלה נפוצה יותר הפרטה של בחינת הנהיגה לרישיון מסחרי דווקא. מדינות גדולות כמו טקסס וניו יורק מפעילות בחינות נהיגה על ידי גורם ציבורי-שלטוני.

ממצאים אלה מעמידים בסימן שאלה את המסגרת הנורמטיבית שבה מבקש משרד התחבורה לקיים את הפרטת המבחנים.

[1] בעקבות התנגדות זו נקבע במכרז הסופי שאגרת הנהיגה לא תבוטל ולא תועבר לידי הספק הפרטי.

מיקור-חוץ של סמכויות הבחינה ושל מתן רישיונות נהיגה, בפיקוח חלקי של הממשלה (ראו "פיקוח"). כמו כן, בוחני הנהיגה לא יועסקו עוד על ידי המדינה אלא על ידי זכיין. על פי הערכות שונות המכרז יהיה על סך כ-400 מיליון ש"ח על פני כל תקופת הזיכיון האפשרית, קרי שבע שנים (ראו "המצב הנוכחי").

נוסח המכרז משאיר את שאלת הפיקוח פתוחה. מצד אחד ספק השירותים מתחייב "להקים, להפעיל, לנהל, לפקח ולבקר את מערך הביצוע של המבחנים המעשיים". מצד שני הספק יידרש "לשתף פעולה עם מערך הפיקוח והבקרה של המשרד [משרד התחבורה] ולקיים את הוראות המפקחים מטעם המשרד". לצורך הבקרה, ובעיקר לצורך הגשת ערר על תוצאות הבחינות, נדרש הספק לייצר תשתית אלקטרונית שתסריט את כל המבחנים ותאפשר מעקב GPS אחריהם. כמו כן, לא הבוחנים עצמם ייתנו את ציון הבחינה אלא מערכת אוטומטית של משרד התחבורה שתשקלל את ציוני הנבחן במשימות שנדרש לעמוד בהן, ותקבע אם עבר את המבחן או לא. מערכת זו תחליף למעשה את שיקול הדעת של הבוחנים (ראו "יתרונות וחסרונות"). המכרז מסדיר פיקוח ספורדי של מפקחים על פעילות הבוחנים בשטח אך אינו מפרט כיצד יחולקו סמכויות הפיקוח בין המשרד ובין הספק, ובכל מקרה לא יהיה פיקוח צמוד של המשרד על כל מבחן ומבחן.

במרץ 2016 התפרסם נוסח מכרז הפרטת המבחנים המעשיים. המכרז קובע שהמדינה תחולק לשני אזורים, ולכל אזור ייבחר ספק שירות אחד. הזוכים יידרשו לתפעל את מערך הביצוע של המבחנים המעשיים ולפקח עליו. כלומר, המדינה מושכת את ידיה כמעט מכל התערבות (בפיקוח או במעשה ישיר) בשלב המכריע לקבלת רישיון נהיגה בכל סוג רכב. הזיכיון יינתן לשלוש שנים עם אפשרות להארכה של שנתיים ולאחר מכן של שנתיים נוספות. התשלום לספקים ייקבע על פי מספר הנבחנים וישולם ישירות על ידי המדינה; לא ייגבה כל סכום על ידי הספק מהתלמידים עצמם. בוחני הנהיגה לא יהיו עוד עובדי מדינה אלא יהפכו לעובדים של הספק שייבחר באזור שבו הם עובדים, כלומר יהיו לעובדי זכיין, שזכויותיהם מופחתות.

המכרז מגדיר את התחייבויות הספק בנושא זמני ההמתנה למבחנים: לקבוע מועד לטסט ראשון תוך שלושה ימי עסקים ממועד בקשת המבחן, ולכל טסט נוסף תוך 14 ימי עסקים. המכרז מחייב את הספק שייבחר להתקין תשתית טכנולוגית שתאפשר הסרטה ומעקב GPS אחר כלל מבחני הנהיגה לצורך בקרה והגשת ערר, וכן גם מערכת מחשוב אוטומטית שאליה יזינו הבוחנים את נתוני המבחן ואת הציונים במשימות השונות, והיא שתקבע את תוצאת המבחן.

בעקבות פרסום רשמי בדבר ההפרטה החליטו בוחני הנהיגה בסוף מרץ 2016 לנקוט צעדים ארגוניים נגד הכוונה להפריט ולדרוש ממשרד התחבורה להוסיף את התקנים החסרים. לאחר שבוע של עיצומים פתחו הבוחנים בשביתה כללית, ואליה הצטרפו באופן זמני גם עובדים אחרים בהסתדרות. בעקבות שביתת הבוחנים המתארכת יצאו גם תלמידי התיכון לשביתה בת יומיים במאי 2016 במחאה על אי-קיום מבחני הנהיגה במשך תקופה כה ארוכה. ב-8 במאי 2016 הוגשה לבית הדין לעבודה בירושלים עמדת מרכז חזן בנוגע להפרטת מבחני הנהיגה המעשיים, בעקבות עתירה של ההסתדרות בנדון. בסוף מאי 2016 הורה נשיא בית הדין האזורי לעבודה בירושלים על עצירתו הזמנית של מהלך ההפרטה לתשעים יום על מנת לאפשר לצדדים להידבר ביניהם. כמו כן בוחני הנהיגה נדרשו לחזור לעבודתם לאלתר. בספטמבר 2016 האריך בג"ץ את צו המניעה למהלך ההפרטה עד סוף אוקטובר.

במהלך הדיון בעתירה בספטמבר 2016 עלו שאלות קשות בדבר התנהלות משרד התחבורה בעת עבודות ההכנה להפרטה, עד כדי טענות למסירת מידע כוזב בתצהיר של המשרד לבית המשפט. גם דו"ח מבקר המדינה מנובמבר 2016 העלה כי למעשה אין מסמכים המאשרים עבודת מטה מקצועית ורצינית טרם להחלטה על הפרטה. מהמסמכים שכן התפרסמו עלו חשדות להתנהלות בעייתית מאוד. עוד העלה דו"ח המבקר כי הפרטת מבחני הנהיגה מהווה הפרטה של "הפעלת סמכות שלטונית מובהקת" ולכן העדרה של עבודת מטה בעניינה הוא בעייתי במיוחד. המבקר קבע כי לפני העברת שירות מסוים לגוף פרטי, ראוי כי המדינה תבחן את כל החלופות האפשריות, תמפה את היתרונות והחסרונות של כל אחת מהן, תחשב את התועלת הכספית של ההפרטה לעומת ההוצאות הצפויות ותנהל את הסיכונים הכרוכים במהלך.

בנובמבר 2016 הוציא בג"ץ פסק דין בו הוא דוחה את העתירה של בוחני הנהיגה. פסק הדין קבע כי ההפרטה המתוכננת לא מהווה הפרטה אסורה על-פי התבחינים המשפטיים, שכן היא משאירה את האחריות, שיקול הדעת המהותי ויכולת הפיקוח בידי הרשות הציבורית – רשות הרישוי במשרד התחבורה, תוך שהיא מפחיתה את ההיבטים השלטוניים שבפעילות הבוחן, שמעתה יהא עובד שכיר בחברה פרטית. עם זאת, בג"ץ העיר לגבי היעדרה של החלטה מסודרת וכתובה של השר בנוגע לרפורמה.

בעקבות כשלון המשא ומתן בין ההסתדרות ובין משרד התחבורה שנוהל במשך שמונה חודשים בחסותו, הסיר בית הדין הארצי לעבודה בינואר 2017 את צו המניעה שאסר על המשך קידום הפרטת מבחני הנהיגה, אך דחה את דרישת המדינה לאסור על הבוחנים לשבות.

במארס 2017 דנה הוועדה לביקורת המדינה בעניין, ונציג משרד מבקר המדינה הודיע כי המשרד שוקל לבחון את אופן קבלת ההחלטה על הפרטת מבחני הנהיגה המעשיים.

יתרונות

  1. לטענת משרד התחבורה, העילה המרכזית להפרטה היא הצורך בקיצור זמני ההמתנה למבחנים. הכוונה היא שאחת מחובות הספק תהיה להבטיח זמן המתנה מרבי סביר למבחנים.
  2. לטענת המשרד ההפרטה תייעל את תפעול מנגנון המבחנים ואת מתן השירות בתחום. ייעול זה, יחד עם הפגיעה בתנאי ההעסקה של הבוחנים עם הפיכתם מעובדי המדינה לעובדי הזכיין, יביא לידי צמצום הוצאות המדינה בתחום זה.
  3. לטענת המשרד, ההפרטה תאפשר פיקוח על אחידות רמת השירותים בתחום בכל הארץ – רמת ההוראה, רמת הבחינה ואיכותה, וזמן ההמתנה בין הבחינות.
  4. לטענת המשרד, הניסיון בעולם המפותח מראה כי ההפרטה אפשרית ויכולה להיעשות בהצלחה.

חסרונות

  1. הפרטת מבחני הנהיגה מהווה לכאורה הפרה בוטה של מחויבות המדינה לשמירה על ביטחון אזרחיה ובטיחותם. מתן רישיון בתחומים שקשורים לפגיעה אפשרית בנפש מצריך קביעת נורמות, ושמירה עליהן לטובת שלומו, בטיחותו ואיכות חייו של האזרח. בעקבות הפרטת סמכויות הבחינה והבקרה על הבחינות לא תוכל עוד המדינה להבטיח את רמת נהיגתם של הנהגים החדשים בכבישי ישראל ולפקח עליה.
  2. אין שום ערובה לכך שההפרטה תביא לידי צמצום עלויות. הניסיון של הפרטת מבחני התיאוריה מראה את ההפך, שכן בעשור מאז הפרטתם מחירם לנבחן עלה ב-80 אחוזים.
  3. ישנה חלופה ברורה שאיננה כוללת הפרטה ושיכולה לספק את הצורך שהוא כביכול המניע העיקרי להפרטה – שיפור השירות וקיצור זמני ההמתנה. מדובר בהוספה של עשרה תקנים שחסרים כיום, ותקנים נוספים בהתאם לגידול האוכלוסייה מאז 2002. לא ברור מדוע יש לבצע רפורמה מקיפה במקום ליישם חלופה זו.
  4. נדמה כי בזמן האחרון מסתמנת מגמה של הממשלה להעברת עובדי קבלן להעסקה ישירה (ניתן לקרוא כאן על הנושא וחשיבותו). בעקבות ההפרטה ישתנה לחלוטין מעמדם של בוחני הנהיגה ‒ הם יאבדו את ההגנה שניתנה להם בתור עובדי מדינה, ביטחונם התעסוקתי יעורער, תנאי העבודה שלהם יורעו מאוד, וככל הנראה יקבלו תשלום עבור כל בחינה ולא תשלום גלובלי. מהלך כזה מנוגד לכיוון המגמה הכללית, ועל כן מטיל בספק את התבטאויות הממשלה בנושא לקיחת אחריות מחודשת על העובדים.
  5. המהלך להפרטת המבחנים בא בעקבות הודאה של משרד התחבורה שלא עמד ביעדים שהציב לעצמו, ושלמעשה נכשל בתחום אחריותו. לטענת כמה חברי כנסת, המשרד למעשה משתמש בהפרטה כדי שלא לטפל בבעיה בעצמו. מדובר במשרד בעל תקציבים גדולים מאוד, שנחל הצלחות מרובות ברוב תחומי פעילותו. נשאלת השאלה מדוע דווקא בנושא זה הוא מודה כי נכשל וכי לא ניתן לעשות דבר פרט להפרטה.
  6. בניגוד לטענות המשרד, ההשוואה הבין-לאומית לא לימדה על ניסיון רב בעולם בהפרטה מלאה מהסוג המוצע. רק בחלק מן המדינות והמחוזות בארצות הברית ובקנדה פועל מודל כזה, והוא נפוץ יותר בתחום רישיון הנהיגה המסחרי. ברוב המוחלט של מדינות אירופה לא נעשתה הפרטה בתחום מבחני הנהיגה, ובמקומות שבהם התבצעה, למשל בגרמניה, הייתה זו הפרטה מינורית בדגם שונה מהותית מהמוצע.
  7. ביטול שיקול הדעת של הבוחנים והחלפתו במערכת אוטומטית הוא שינוי בעייתי מאוד. דוח OECD של פורום שרי התחבורה לנושא "נהגים צעירים" קובע מפורשות ששיקול הדעת המקצועי של הבוחן חיוני על מנת להעריך כיצד התייחס הנבחן לתנועה סביבו, לתנאי הכביש, להולכי הרגל ועוד. הסתמכות על מערכות אוטומטיות במקום על שיקול דעתם של הבוחנים מהווה אפוא סיכון גדול וככל הנראה מיותר.
  8. לטענת כמה חברי כנסת, כל המהלך מקודם במרץ כדי לייצר הכנסה לפעילים פוליטיים ולמקורביהם, וכל שאר הסיבות מגויסות כדי לתרץ מטרה זו. אין צורך להסביר את חשיבותה וחומרתה של טענה זו.

(להרחבה ודיון בחסרונות ראו את עמדת מרכז חזן בנוגע להפרטת מבחני הנהיגה המעשיים אשר הוגשה לבית הדין לעבודה).

 טעינו? שכחנו? כדאי שנדע? דווחו לנו

תגובות

השאירו תגובה

Share on Google+Share on FacebookEmail this to someoneTweet about this on TwitterShare on LinkedIn

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*

Scroll To Top