התביעה הפלילית

משפט

  • רקע
  • דגם הפרטה
  • פיקוח
  • המצב הנוכחי
  • יתרונות וחסרונות
סעיף 12(א) לחוק סדר הדין הפלילי מסמיך את היועץ המשפטי לממשלה למנות תובעים שאינם עובדי מדינה להגיש כתבי אישום פליליים.

במאי 2003 אישר בג”ץ את סמכות היועץ המשפטי לממשלה להסמיך עורכי-דין פרטיים שאינם חלק מהשירות הציבורי כתובעים פליליים, וזאת, משיקולי יעילות, מסורת משפטית והתחשבות במציאות שנוצרה. בג”ץ הדגיש, עם זאת, כי מדובר בסמכות ציבורית מובהקת ומשכך אצילת הסמכויות צריכה להיעשות “בזהירות ראויה”, ו”להיות החריג ולא הכלל”.

המדינה אמנם הודיעה לבג”ץ כי המגמה היא להביא לביטול מוחלט של השימוש בתובעים חיצוניים. אך, למרות זאת, השימוש בהם רק הלך והתרחב. מכוח סמכות זו הוסמכו במהלך השנים עורכי דין, שאינם אנשי הפרקליטות, להגיש כתבי אישום מטעם המשרד להגנת הסביבה, משרד הפנים (רשות ההגירה והאוכלוסין), משרד הכלכלה, משרד האנרגיה והמים, הרשות להגבלים עסקיים, רשות העתיקות, רשות הטבע והגנים, רשות המים וכן מטעם הרשויות המקומיות (בתחום עבֵרות על חוק התכנון והבנייה, חוק רישוי עסקים, חוקי עזר עירוניים, חוק לימוד חובה ועוד). על פי דוח שפורסם בשנת 2012, בכל שנה מוסמכים למעלה מאלף עורכי דין במיקור חוץ במסגרת מסלול זה (סעיף 30 לדוח).

מתשובת משרד המשפטים לפניות של התנועה לחופש מידע ושל האגודה לזכויות האזרח מתגלה היקף השימוש הנרחב של משרדי הממשלה בעורכי דין פרטיים במסגרת הליכים פליליים: תובעים חיצוניים מטפלים במרבית כתבי האישום שמגישים המשרד להגנת הסביבה, רשות האוכלוסין וההגירה ורשות הטבע והגנים; משרד הכלכלה העסיק ארבעה משרדי עורכי דין לטיפול במאות תיקים פליליים המצויים בסמכות המשרד, ובכללם אכיפת חוקי העבודה בבתי הדין לעבודה; משרד הרווחה העסיק משרד עורכי דין בהליכי הוצאת צווים למפעילי בתי אבות פירטיים; משרד השיכון העסיק שני משרדים פרטיים בהליכי גביית חוב; ועוד.

בעקבות דוח מבקר המדינה שהצביע על ליקויים רבים במערך התביעה ברשויות המקומיות ובועדות לתכנון ולבנייה, המבוסס ברובו על עורכי-דין פרטיים, החליט היועץ המשפטי לממשלה בספטמבר 2012 למנות צוות לבדיקת הפיקוח על תובעים פליליים. בראש הצוות עמדה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דאז, עו”ד שרית דנה, ובאוקטובר 2013 אימץ היועץ המשפטי לממשלה את המלצותיו. העיקריות שבהן היו:

  • תיקון חקיקה שיקבע כי התביעה המקומית פועלת מכוח הסמכה של היועץ המשפטי לממשלה בכל התחומים (לא רק בתחומי תכנון ובנייה) – לאור החשיבות במקור מרכזי אחד לתביעה ובקיום מדיניות והנחיות משותפות לכלל התביעה.
  • הקמת יחידה ייעודית במשרד המשפטים שתהיה מופקדת על הקמת מערך סדור וראוי של הנחיה, ליווי, פיקוח ובקרה על כלל מערך התביעה שאינה פרקליטותית או משטרתית. נושא הסמכת תובעים ירוכז בידי היחידה הייעודית, ובחינת בקשות ההסמכה תיעשה על פי תהליך אחיד וסדור, הכולל בחינה איכותית.
  • גיבוש תנאי סף אחידים, כללים בדבר העסקת תובעים חיצוניים ברשויות המקומיות, עקרונות מנחים בנוגע למידת המעורבות והפיקוח של הייעוץ המשפטי הפנימי בפעילות התביעה החיצונית, וכן גיבוש כללי ניגוד עניינים מפורטים ביחס לתובעים חיצוניים.
  • בחינת אפשרות להקים מאגר תובעים חיצוניים במשרדי הממשלה, אשר יאפשר ייעול בניהול ובפיקוח על העסקתם של תובעים.
  • חיוב תובעים חדשים בגופים כאמור למעלה להשתתף בקורס הכשרה במהלך השנה הראשונה לעבודתם וחיוב תובעים חיצוניים לעבור קורס דומה כתנאי להסמכתם. כמו כן יש לקיים השתלמות מקצועית שנתית לתובעים.

שרת המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה מינו באוקטובר 2013 צוות יישום להקמת היחידה בראשות מנכ”ל משרד המשפטים.

מיקור חוץ.

משרד המשפטים (אולם ראו למטה “חסרונות”).

באפריל 2014 פרסם היועץ המשפטי לממשלה הנחיה המרחיבה את המגבלה החלה על תובעים חיצוניים המחזיקים כתבי הסמכה מטעמו. על פי ההנחיה החדשה, תובע כאמור לא יוכל לשמש כסנגור בעבירות המנויות בכתב ההסמכה בכל בתי המשפט והמחוזות במדינה (ולא רק בבתי המשפט המצויים באותו מחוז שיפוט, בו הם מופיעים מטעם היועץ). זאת, בין השאר, כדי למנוע מצב שבו תובע חיצוני, בכובעו כממלא סמכות שלטונית, יציג עמדה משפטית אחת, ולמחרת, בכובעו כסניגור פרטי, יציג עמדה משפטית הפוכה באותן העבירות בהן הוא מייצג. ההנחיה החדשה נכנסה לתוקף ב-31 בינואר 2015.

בחודש יוני 2014 פנתה האגודה לזכויות האזרח ליועץ המשפטי לממשלה בבקשה לצמצם בהדרגה את הפרטת התביעה הפלילית עד כדי ביטול כל ההסמכות הקבועות לתובעים שאינם עובדי מדינה. במכתב מציינים עו”ד אן סוצ’יו ויהושע שופמן (לשעבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה) כי השימוש בתובעים חיצוניים הולך ומתרחב (מ-1,300 תובעים חיצוניים שהוסמכו בשנת 2001 ל-1700 בשנת 2011). לטענתם, המשך השימוש בהסמכת תובעים פרטיים, חרף ההבטחות לחדול מכך ומבלי לנקוט את הצעדים הנדרשים לאכיפת הפיקוח – איננה סבירה. זאת, בין השאר, לנוכח פסק-הדין המנחה בעניין הפרטת בתי הסוהר. משרד המשפטים מסר שהעניין בבדיקה, אך נכון לדצמבר 2017 לא חל שינוי במדיניות זו.

יתרונות

מחסור כוח האדם בפרקליטות וברשויות המקומיות מחייב הסתמכות על כוח אדם מקצועי במגזר הפרטי. 

חסרונות

  1. כפי שמציין דוח האגודה לזכויות האזרח בעניין זה (עמ’ 38), בהפרטת התביעה הפלילית יש משום האצלה של סמכות שלטונית לעורכי דין פרטיים. חשיבותה של סמכות זו ועוצמתה מחייבים את הפקדתה בידי עובד ציבור שאמון על האינטרס הציבורי ועל עיצובו.
  2. דוח האגודה לזכויות האזרח מעלה חשש לניגוד עניינים בעבודת התובעים החיצוניים (עמ’ 41-39). עורכי דין אלו מקבלים תשלום לפי שעה, מה שעלול ליצור תמריץ להפעלת שיקול דעת הנוטה להגשת כתב אישום ולניהול פרוצדורות רבות. בנוסף, תובעים אלו ממשיכים לעבוד כעורכי דין מהשורה ולייצג לקוחות, בשעה שעל פרקליטים בשירות הציבורי נאסר לעבוד במגזר הפרטי, בדיוק בשל החשש לניגוד עניינים ולקשיים אתיים.
  3. דוחות מבקר המדינה מציינים את הפיקוח הלקוי שמפעילה הפרקליטות על עבודת היועצים החיצוניים. כך, למשל, בדוח 59ב לשנת 2008, שעניינו מינהל מקרקעי ישראל (ממ”י), נאמר כי “משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התפקוד הלקוי של המחלקה המשפטית של ממ”י […] על הלשכה המשפטית לערוך בדק בית בסדרי עבודתה ולהגביר את הפיקוח והמעקב על עורכי הדין החיצוניים המועסקים על ידה” (עמ’ 82). האגודה לזכויות האזרח מציינת שבמקרים רבים החלטה על הגשת כתב אישום מצויה באופן בלעדי בידי התובע החיצוני ללא כל מעורבות של הפרקליטות או הלשכה המשפטית במשרד הממשלתי הרלוונטי. הלכה פסוקה היא שבהעדר יכולת פיקוח אפקטיבית, לא ניתן להפריט שירות.
  4. דוח האגודה לזכויות האזרח מצביע על תנאי הסף הנמוכים לזכייה במכרזי התקשרות שונים עם תובעים חיצוניים. תנאים אלו אינם מחייבים למשל ניסיון ומומחיות בתחום הרלוונטי, ומסתפקים בתקופת ניסיון נמוכה למדי כעורך דין פלילי (לעתים אף שנה אחת בלבד).
  5. טענת הכדאיות הכלכלית לפיה העסקת תובעים חיצוניים זולה יותר מתוספת תקנים לתובעים פנימיים לא נבחנה מעולם (ס’ 111 לדוח לבדיקת הפיקוח על התביעה הפלילית), ובכל מקרה, יעילות אינה יכולה לבוא על חשבון פגיעה בזכויות חשודים ונאשמים.

 טעינו? שכחנו? כדאי שנדע? דווחו לנו

 

 

 

תגובות

השאירו תגובה

Share on Google+Share on FacebookEmail this to someoneTweet about this on TwitterShare on LinkedIn

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*

Scroll To Top