התקשרות עם יועצים משפטיים חיצוניים בתחום האזרחי

משפט

  • רקע
  • דגם הפרטה
  • פיקוח
  • המצב הנוכחי
  • יתרונות וחסרונות
בשל העומס המוטל על פרקליטות המדינה הולכת וגוברת בשנים האחרונות ההסתמכות על משרדי עורכי דין פרטיים. בשנת 2009 פרסם היועץ המשפטי לממשלה הנחיה בדבר רכישת שירותים משפטיים חיצוניים על ידי משרדי הממשלה. על פי הנחיה זו, ביצוע עבודה משפטית למשרד ממשלתי (ובכלל זה ייעוץ משפטי, ניסוח הצעות חוק ותקנות, ניסוח חוזה, עריכת מחקר משפטי וייצוג משפטי בערכאות) ייעשה בדרך כלל על ידי הלשכה המשפטית של המשרד. עם זאת, יועץ משפטי של משרד ממשלתי מוסמך – בכפוף לדיני המכרזים – להעביר עבודה משפטית ליועץ משפטי חיצוני אם מדובר בעבודה משפטית מוגדרת הדורשת מומחיות מיוחדת שאינה מצויה בשירות המדינה, או כאשר מדובר בנושא משפטי שאינו מעורר רגישות מיוחדת, והלשכה המשפטית של המשרד הממשלתי מתקשה לטפל בו בטווח זמן סביר בשל עומס עבודה. בעבר משרד ממשלתי היה חייב לקבל את אישורה של הוועדה להעסקת יועצים משפטיים חיצוניים במשרד המשפטים לכל התקשרות עם יועץ משפטי. ההנחיה שפרסם היועץ המשפטי לממשלה פוטרת את המשרד הממשלתי מחובה זו, ומגבילה אותה למקרים מוגדרים (ראו להלן תחת "דגם ההפרטה").

במהלך שנת 2011 התגבשה יוזמה להוציא כ-20% מהתיקים האזרחיים שבטיפול פרקליטויות המחוזות למיקור חוץ. יו"ר ארגון פרקליטי המדינה פנה במכתב בנושא לפרקליט המדינה והלין על כך שהארגון לא שותף במהלכים (המכתב, פתוח למנויי אתר news1). בתגובה כתבה המשנה לפרקליט המדינה לעניינים אזרחיים, עו"ד אורית סון, והבהירה כי הארגון מוזמן להשמיע את עמדתו לפני שתתקבלנה החלטות סופיות וחלקה על כך שמדובר בהפרטה. לטענתה, מדובר במהלך "פרקליטותי", שבמסגרתו יועברו למיקור חוץ תיקים שאינם בעלי חשיבות ציבורית, ובכך יתפנו המשאבים לעיסוק בתיקים שלטוניים מורכבים.

בינואר 2012 נחתם הסכם בין הנהלת משרד המשפטים לארגון פרקליטי המדינה להשקת תוכנית ניסויית שתימשך כשנה, ובמסגרתה יועברו תיקים אזרחיים של הפרקליטות למיקור חוץ. נוסף על הגבלת משך התוכנית, ההסכם מגדיר במפורש את סוגי התיקים שיועברו למיקור חוץ: תביעות נגד אגף השיקום במשרד הביטחון; תביעות אבהות, למעט תביעות מורכבות ורגישות; ותביעות נזיקין נגד המדינה, למעט בנושאי ביטחון או בנושאים בעלי אופי שלטוני או בעלי השלכות רוחב.

החל מאוקטובר 2013 מטפלים שני משרדי עורכי דין שזכו במכרז בתביעות נזיקין במחוז תל אביב. ממסגרת זו הוחרגו תביעות שהוגשו נגד משרד הביטחון ויש בהן מידע ביטחוני רגיש.

בד בבד גילה תחקיר עיתונאי ששכר טרחת 18 משרדי עורכי הדין הפרטיים שהפעילה רשות השידור בהליכי הגבייה הגיע ליותר משישים מיליון ש"ח, בעוד סכום הגבייה הכולל באמצעותם הגיע ל-63 מיליון ש"ח. כך נותרו בידי רשות השידור כ-2.56 מיליון ש"ח בלבד. ההסכם עם אחד המשרדים כלל תמריצים להגדלת החוב וכן אפשרות לגלגל את שכר טרחת עורך הדין על החייב. בעקבות בקשה לתביעה ייצוגית שהוגשה נגדה בנושא, החליטה רשות השידור להפסיק לגבות מציבור החייבים בתשלום אגרה תשלומים בגין עלות משלוח מכתבי ההתראה של משרדי עורכי הדין הפועלים מטעמה.

עוד פורסם שמשרד המשפטים הקים מאגר עורכי דין שאליהם מועברים תיקים במיקור חוץ. במאגר זה נכללים 34 משרדי עורכי דין בתחומים שונים, ובהם דיני חוזים, נזיקין ותאונות דרכים, ועדות שיקום וּועדות רפואיות. בשנים 2010–2011 הוציא המשרד כאלף תיקים בממוצע למשרדים הפרטיים. לפי מסמך שהועבר לעמותה לחופש המידע, שכר טרחת עורך דין עומד על 400 ש"ח לשעה, ושעת עבודה של מתמחה מתומחרת על בסיס 100 ש"ח לשעה. נוסף על שכר הטרחה הבסיסי, זוכים עורכי הדין הפרטיים בבונוס לתיק שהסתיים בהצלחה, שגובהו תלוי בגובה הזכייה או החיסכון למדינה. על כל פנים, התשלום לא יעלה על 250 אלף ש"ח. לא ברור כיצד הסדר זה מתיישב עם הפרסום לעיל על שכר הטרחה ששולם על גביית אגרות רשות השידור.

במקרים מסוימים הליך ההתקשרות עם הגורמים החיצוניים כפוף לאישור מראש של הוועדה להעסקת יועצים משפטיים חיצוניים במשרד המשפטים, שבראשה עומד מנכ"ל משרד המשפטים, וחברים בה משנה ליועץ המשפטי לממשלה, משנה לפרקליט המדינה, פרקליט מחוז וסגן בכיר לחשב הכללי. המקרים המחייבים את אישור הוועדה כוללים בין השאר התקשרות בהיקף העולה על 250 אלף ש"ח בשנה; נושא בעל רגישות משפטית או ציבורית מיוחדת; ייעוץ בנושאים חוקתיים ובעניינים הקשורים לטוהר המידות בשירות הציבורי; ייצוג הממשלה בוועדות הכנסת; העֲסָקָה מתמשכת לפרויקט שאינו מוגדר; והעסקה של אותו יועץ משפטי במשך תקופה העולה על שש שנים. כאמור, הנחיית היועץ משנת 2009 פוטרת את המשרד הממשלתי מהחובה שהייתה נהוגה בעבר לקבל את אישורה של הוועדה לכל התקשרות עם יועץ משפטי חיצוני ומגבילה אותה למקרים מוגדרים.

ואולם מודל זה אינו חף מכשלים. למשל, ההנחיה מבהירה כי מחסור בכוח אדם הוא שיקול לגיטימי להפרטת שירות משפטי מסוים. בדרך זו "הפרטה במחדל", כלומר צמצום משאבים ציבוריים לשירות מסוים, הופכת להיות נימוק להפרטה אקטיבית. כמו כן ההנחיה אינה קובעת גבולות משפטיים לנושאים שבהם אפשר להעסיק יועץ משפטי חיצוני. אשר למגבלה להעביר לייעוץ חיצוני רק תיקים טכניים או ללא רגישות ציבורית מיוחדת – הניסיון מלמד כי הגבלה זו אינה נשמרת, וכי תיקים בעלי חשיבות עקרונית וציבורית כבר מועברים לעורכי דין חיצוניים.

ההנחיה קובעת כי יש לקבוע הסדרי פיקוח ובקרה נאותים שיבטיחו שהיועץ המשפטי החיצוני יעבוד תחת פיקוח והנחיה של מחלקת הייעוץ המשפטי של המשרד הממשלתי. כמו כן נקבע שיש להקפיד על מניעת חשש לניגוד עניינים,  אך מהותה של הקפדה זו לא פורטה בהנחיה.

בפברואר 2014 פרסם משרד הפנים נוהל למינוי יועץ משפטי חיצוני קבוע ברשות מקומית, אשר אין בה חובה למנות יועץ משפטי שהוא עובד הרשות המקומית. חובה כזו קיימת לגבי עירייה ולגבי כל רשות אחרת שקבע שר הפנים. בנוהל מצוין כי "אף שהחוק לא הטיל על חלק מהרשויות המקומיות חובה למנות יועץ משפטי שהוא עובד הרשות, מהות תפקידו של יועץ משפטי, הצורך בהשתלבותו בעבודתה השוטפת של הרשות והחובות המוטלות עליו כשומר סף מצדיקות, ככלל, שגם רשות מקומית כזו תבחן בכובד ראש מינוי של יועץ משפטי שהוא עובד הרשות". הנוהל מפרט את הליך המינוי, תנאי הכשירות והפסלות, שכר הטרחה, תקופת ההעסקה, הסדרי ניגודי עניינים ותקופת צינון.

בנובמבר 2014 נחשף, בתגובה לפנייה של התנועה לחופש המידע, כי ששה משרדים ממשלתיים – משפטים, אוצר, חינוך, חוץ, חקלאות ותשתיות – הוציאו בשנת 2013 לפחות 35 מיליון ש"ח על ייעוץ משפטי חיצוני.

ביולי 2016 ביטל משרד המשפטים את הפרטת הייעוץ המשפטי בוועדות התכנון והבנייה. בעקבות ההחלטה יעסיקו הוועדות עורכי-דין שהינם עובדי מדינה כיועצים משפטיים.

יתרונות

  1. העסקת יועצים משפטיים חיצוניים יש בה כדי לסייע בהתמודדות עם המחסור בכוח אדם ועם העומס המוטל על הפרקליטות.
  2. הדבר מאפשר להסתייע במומחיות מיוחדת של עורכי דין חיצוניים בנושאים מוגדרים.
  3. התיקים המועברים למיקור חוץ הם תיקים טכניים בעיקרם, ומסירתם לטיפול בידי גורמים חיצוניים תאפשר לפרקליטות להתרכז בתיקים עקרוניים ובקביעת מדיניות.

חסרונות

  1. אף שעורכי הדין בפרקליטות הם בעלי יכולות גבוהות ומסוגלים להתמחות בכל תחום שיתבקשו, העברה של נושאים משפטיים לטיפולם של עורכי דין חיצוניים משמרת את הידע בידיהם ושוחקת בהדרגה את יכולתה של הפרקליטות להתמחות בתחומים מסוימים. בכך היא למעשה מצדיקה את המשך תהליך ההפרטה.
  2. העברת שיקול דעת וסמכויות פיקוח למשרדים פרטיים. ייעוץ משפטי מגלם בחובו ערכים ציבוריים, אשר יש בעייתיות רבה בהעברתם לעורכי דין פרטיים. היועץ המשפטי של משרד ממשלתי כפוף ליועץ המשפטי לממשלה, משמש זרוע ארוכה שלו וחלים עליו כללים וקוד אתי בביצוע תפקידו. סייגים אלו אינם מחייבים עורכי דין פרטיים, ומכל מקום לא באותה חומרה ולא באותו היקף.
  3. יש חשש שהפרטה זו תהיה תקדים להפרטת חלקים אחרים של מערכת המשפט.
  4. ההנחיה של היועץ המשפטי לממשלה אינה קובעת גבולות משפטיים לסוגי הפעולות שבהם אפשר להעסיק יועץ משפטי חיצוני, והניסיון מלמד שההגבלה לנושאים מיוחדים או טכניים אינה נשמרת, ותיקים בעלי חשיבות עקרונית וציבורית כבר מועברים לעורכי דין חיצוניים.

 טעינו? שכחנו? כדאי שנדע? דווחו לנו

 

 

 

תגובות

השאירו תגובה

Share on Google+Share on FacebookEmail this to someoneTweet about this on TwitterShare on LinkedIn

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*

Scroll To Top