ניהול גן לאומי עיר דוד

,fbui uxchcv

  • רקע
  • דגם הפרטה
  • פיקוח
  • המצב הנוכחי
  • יתרונות וחסרונות
מועצת גנים לאומיים ושמורות טבע היא גוף ציבורי הכפוף לשר לאיכות הסביבה והפועל באמצעות המשרד לאיכות הסביבה מכוח חוק התכנון והבנייה וחוק שמורות הטבע והגנים. ב-1997 העבירה רשות הטבע והגנים (להלן רט”ג), הכפופה למשרד להגנת הסביבה, את הניהול של גן לאומי עיר דוד לעמותת אלע”ד (אל עיר דוד). (להרחבה ראו נייר מדיניות של מרכז חזן במכון ון ליר, ינואר 2012).

ההסכם בין רט”ג לעמותת אלע”ד חודש בפעם האחרונה בשנת 2008. במסגרת חידוש ההסכם הועברו לאלע”ד סמכויות הניהול, התכנון והפיתוח של אתר עיר דוד אשר בשכונת סילוואן בירושלים המזרחית. אלע”ד היא עמותה פרטית שמטרותיה המוצהרות הן “חיזוק הקשר היהודי לירושלים בין בדרך של איכלוס ובין בדרכים אחרות” ו”מתן שירותי הדרכה וחינוך תורני ציוני”. אתר עיר דוד נמצא בתוך “גן לאומי סובב חומות ירושלים”. עמותת אלע”ד מתַפעלת כיום את אתר עיר דוד מטעם הרשות. במסגרת זו היא מפקחת על החפירות הארכיאולוגיות באתר (סמכות המוקנית לרשות מכוח חוק הגנים הלאומיים), קובעת אילו אזורים יהיו פתוחים לקהל ולאילו אזורים תהיה כניסה בתשלום, מוכרת כרטיסי כניסה, מפעילה את מרכז המבקרים, מכשירה את המדריכים ומנהלת מיזמים כלכליים שונים דוגמת חנות המזכרות במקום.

במרץ 2011 עברה בקריאה טרומית הצעת חוק פרטית שעניינה תיקון לחוק גנים לאומיים. התיקון לחוק מתיר העברת ניהול גן לאומי לעמותות ולא רק לרשויות מקומיות. המשרד להגנת הסביבה ורט”ג הגישו חווֹת דעת משפטיות המבהירות את התנגדותם להצעת החוק.

באוקטובר 2011 פסק בג”ץ בעתירה של עיר עמים נגד הפרטת עיר דוד וקבע כי הסכם ההתקשרות בין רט”ג לעמותת אלע”ד חוקי, אך יש לשנותו כך שההדרכה במקום תועבר לידי רט”ג, האתר ייפתח בשבת וגביית הכספים תעבור גם היא לרט”ג. עם זאת, בג”ץ דחה את הטענה כי יש לפסול את ההסכם בין המדינה לאלע”ד מפני שהוא מהווה הפרטה פוליטית של הגן הלאומי. בשולי פסק הדין הבהירו השופטים כי על רט”ג לשמור על אופיו הממלכתי של הגן הלאומי ולהתחשב בזכויותיה של האוכלוסייה המתגוררת באזור. כמו כן נפסק כי בניגוד לעבר יהיו מעתה ההליכים גלויים ופתוחים לעיון הציבור ועל פי כללי השקיפות שבהם מחויבת הרשות בהתנהלותה.

באוגוסט 2012 ניתן בבית המשפט המחוזי בירושלים פסק דין בעתירה מינהלית שהגישה עמותת עיר עמים בדבר אי-עריכתו של מכרז לצורך חידוש ההתקשרות בין רט”ג לעמותת אלע”ד. בית המשפט קבע כי השינויים שהוכנסו בהסכם על פי דרישת בג”ץ אכן מחייבים את הרשות לפתוח מחדש את ההסכם עד לסוף השנה ולהוציא חלקים ממנו למכרז חדש או להתחיל בהליך מסודר של הוצאת פטור ממכרז לאלע”ד.

מכרז להפעלת האתר.

מנהל מפקח מטעם רשות שמורות הטבע והגנים. בפועל, משכורתו של המפקח משולמת בחלקה על ידי עמותת אלע”ד.

בדו”ח פנימי שהוגש לרט”ג על ידי חברת פיקוח עצמאית בסוף 2013, עולה כי יש הפרה של ההסכמות שהושגו בבג”ץ. הפיקוח המקצועי של הרט”ג לקוי, והעמותה ממשיכה להפעיל את הגן הלאומי כבעבר: היא מרכזת את מרבית ההדרכות, קובעת את תוכני ההדרכות ומוסיפה לסגור את הגן למבקרים בשבתות ובחגים.

בפברואר 2014 פורסם כי החברה לפיתוח הרובע היהודי, חברה ממשלתית המצויה באחריות משרד השיכון, החליטה להעביר, ללא מכרז, לאחריות אלע”ד את ניהול הגן הארכיאולוגי ירושלים (מרכז דוידסון), שכולל גם את חלקו הדרומי של הכותל המערבי. בעקבות הפרסום הורתה המשנה ליועמ”ש על הקפאת ההחלטה עד לבירור תשתיתה המשפטית, וזאת לנוכח החשש שהמהלך עלול לסכן את המתווה המתגבש להרחבת הסדרי התפילה בכותל המערבי. באפריל 2014 פנה היועמ”ש לבית משפט השלום בבקשה לבטל את ההסכם שבין החברה לפיתוח הרובע היהודי לבין אלע”ד. בספטמבר 2014 קיבל בית משפט השלום את הבקשה, וקבע כי נדרש אישור הממשלה כדי לאשר את העברת השליטה באתר. עם זאת, ביהמ”ש דחה את טענת הפרקליטות בנוגע לרגישות הביטחונית והמדינית שבהסכם, וכן את הטענה שמדובר במקום קדוש. אלע”ד ערערה על פסק הדין, בין השאר בטענה כי עמדת היועמ”ש מונעת משיקולים “זרים ופסולים”. באוקטובר 2015 קיבל ביהמ”ש המחוזי את בקשת אלע”ד, וקבע כי הסכם עמה עומד בתוקפו. בנובמבר 2015 הגישה המדינה בקשת רשות ערעור לבית המשפט העליון בטענה, בין השאר, כי ההסכם עם אלע”ד “מגביל את הממשלה באופן מעשי וממשי בתפקודה השלטוני”. עוד טענה המדינה כי כל שינוי באזור יביא להשלכות ביטחוניות ומדיניות מרחיקות לכת וכן כי מדובר במתחם קדוש. ההסכם גם שיבש את המשא ומתן בין המדינה לבין הזרמים הפלורליסטיים ביהדות שמפעילים בשטח הגן הלאומי את “העזרה השלישית” של הכותל.

בנובמבר 2014 התפרסם תחקיר על אודות מערכת הקשרים ההדוקה והסבוכה בין רשות העתיקות לבין אלע”ד.

בנובמבר 2016 פרסם מבקר המדינה דוח ביקורת על רט”ג, רשות העתיקות והחברה לפיתוח הרובע היהודי בשל ההתנהלותם מול עמותת אלע”ד. על פי הדוח, לעמותה נמסרו מיזמים ללא מכרז, רשות העתיקות לא פיקחה על עבודות ארכיאולוגיות שביצעה העמותה ורט”ג לא פיקחה על העמותה בניהול הגן ולא קיבלה נתונים לגבי הניהול הכספי של האתר. בנוסף, החברה לפיתוח הרובע היהודי השכירה לעמותה ללא מכרז ובמחיר זול את אחד האתרים הארכיאולוגים החשובים בירושלים.

בנוסף, אף שבג”ץ קבע כי הניהול חייב להיות בידי רט”ג ובידי העמותה יש להותיר רק את תפעול האתר, מצא המבקר כי במשך שנה, בין פברואר 2015 לפברואר 2016, לא מינתה רט”ג מנהל לאתר עיר דוד והאתר פעל ללא מנהל. עוד נקבע כי, גם כן בניגוד לפסיקת בג”ץ, לא פעלה רט”ג ליצירת חלופה לשירותי ההדרכה שמספקת אלע”ד באתר, וכי היא אינה מפקחת על הדיווחים שמוסרת אלע”ד בנוגע להכנסות וההוצאות של הגן הלאומי, וזאת אף שהעמותה מסרה לרט”ג כמה דיווחים בנוגע לשנה מסויימת ובכל דיווח צויין מספר מבקרים אחר. לדעת המבקר, תלותה של רט”ג בקבלת נתונים מהעמותה מצביעה על התפרקותה מן האחריות המוטלת עליה לניהול הפעילות הכספית של אתר עיר דוד.

בנוסף, קבע המבקר כי רט”ג כשלה בכך שהכירה בהוצאות שונות של אלע”ד – למשל, על מכון המחקר שלה ועל הוצאות שכירות – כהשקעה בגן הלאומי, דבר שלא איפשר לה לפקח באופן ממשי על פעולותיה הכספיות של אלע”ד בנוגע לאתר.

המבקר קבע גם כי המיזם לסינון העפר מהר הבית שפועל בתוך הגן הלאומי עמק צורים, אף הוא נמסר לאלע”ד ללא מכרז, והיא הפעילה אותו במשך כעשור מבלי שנחתם כל הסכם. בנוסף, רשות העתיקות לא פיקחה כראוי על העבודה הארכיאולוגית המתבצעת במקום. באופן דומה איפשרה רט”ג לאלע”ד להפעיל מיזם של חפירה לימודית בהר ציון, שוב ללא מכרז וללא פטור ממכרז.

במהלך פעולות הביקורת מצאו אנשי המבקר טיוטת הסכם בין אלע”ד לבין רשות העתיקות על הרחבת החפירות הארכיאולוגיות באזור עיר דוד לחמש השנים הבאות. למרות שמדובר בשטחים שבניהול רט”ג, היא לא צד להסכם וכן ההסכם לא כולל את גבולות שטחי החפירה המתוכננים.

המבקר גם מתח ביקורת על רשות מקרקעי ישראל (רמ”י) שחתמה על הסכמי חכירה עם אלע”ד ועם החברה לפיתוח הרובע היהודי על אותם שטחים בעיר דוד וגרמה בכך לחוסר בהירות בנוגע למי הזכויות בשטח.

בסוף הדוח כתב המבקר: “התנהלותם של כלל הגורמים המעורבים: רמ”י, החברה ורט”ג, יצרה אי-בהירות בדבר הזכויות וההחזקות במקרקעין, שכאמור מצויים באזור רגיש ביותר, והביאו להחלשת מעמדן של החברה ורט”ג בשטחי עיר דוד והעברתן לידי גוף פרטי ללא פיקוח הולם ובניגוד לכללי מינהל תקין – עד כדי התפרקות המדינה מסמכויותיה. נוכח הממצאים החמורים העולים מביקורת זו, ובייחוד נוכח הרגישות המיוחדת של אתרים אלה, על רט”ג, החברה ורשות העתיקות, מתוקף היותן נאמנות הציבור, לבצע הפקת לקחים מדו”ח זה, לבחון את מכלול פעילותן באזור, להבטיח את התיאום ביניהן ולבצע פיקוח הולם על פעילות העמותה מטעמן באזור”.

יתרונות

  1. נטען כי רשות הטבע והגנים מתקשה לנהל באופן ראוי את הגן הלאומי, וכי אלע”ד צברה ניסיון רב בניהולו.
  2. הפחתת ההוצאה הציבורית על אחזקת הגן הלאומי.

חסרונות

  1. יצירת תקדים להפרטת מוצרים ציבוריים ערכיים אתרים ומוסדות שעל המדינה להמשיך ולהחזיק לצורך הבטחת האינטרס הציבורי והמינהל הציבורי.

  2. כאשר קיים גוף ממלכתי כמו רט”ג, הפועל לפי האינטרס הציבורי ובעל מומחיות בתחום, לא ברורה התועלת מניהול של גן לאומי על ידי גוף פרטי, ובפרט גוף בעל אידיאולוגיה פוליטית מוצהרת כאלע”ד שפועל באופן חד-צדדי בהצגת הסיפור ההיסטורי וערכי המורשת של הגן הלאומי.
  3. בניגוד לרט”ג שהיא גוף ציבורי שנדרש לפעול בשקיפות כדי להבטיח חוסר משוא פנים, עמותת אלע”ד היא גוף פרטי הפועל בחוסר שקיפות עמוק: בין השאר, פורסם שהיא מקבלת תרומות רבות מגופים עלומים שמקום מושבם במקלטי מס, ובמשך שנים היא סירבה לחשוף את שמות התורמים לה.

  4. חשש מפני ניגוד עניינים בפעילות אלע”ד לאור כפל הכובעים שלה – מימון החפירות הארכיאולוגיות וניהול ופיתוח הגן הלאומי – שעלול להובילה לפיתוח המונחה על ידי שיקולים פוליטיים.

 טעינו? שכחנו? כדאי שנדע? דווחו לנו

 

 

תגובות

השאירו תגובה

Share on Google+Share on FacebookEmail this to someoneTweet about this on TwitterShare on LinkedIn

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*

Scroll To Top