תכניות לימודים חוץ-תקציביות באוניברסיטאות

בדוח מבקר המדינה לשנת 2012 נבחנה סוגיית הפיקוח והאסדרה של תכניות חוץ-תקציביות באוניברסיטת בר-אילן ובאוניברסיטת תל אביב (עמ’ 1345 ואילך). בסיכום הדוח קבע המבקר כי מהגידול במספר התכניות החוץ-תקציביות והתכניות הייעודיות, בלא קיום הליכי פיקוח נאותים ובלא שתתקיים הערכה ובחינה כוללות בנושא, “עולים סממנים של הפרטה בלתי מתוכננת ובלתי מבוקרת” (שם, עמ’ 1406).

בעשור האחרון (2000–2010) נקלעה מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל למשבר כספי עמוק, בין השאר עקב קיצוצים תקציביים שהושתו עליה. משבר מתמשך זה הניע את האוניברסיטאות לפעול בכל דרך להגדיל את הכנסותיהן כדי לשפר את מצבן הכספי. אחת הדרכים הייתה פיתוח תכניות לימודים “חוץ-תקציביות” – תכניות לימודים שהוועדה לתכנון ולתקצוב (ות”ת) של המועצה להשכלה גבוהה (מל”ג) אינה משתתפת במימונן וששכר הלימוד המשולם בגינן גבוה, לעתים במידה ניכרת, משכר הלימוד הרגיל. התכניות החוץ-תקציביות מיועדות בעיקר לתלמידי התואר השני. בשנה”ל תשע”ד למדו בתכניות אלו 3505 סטודנטים (לעומת 2,096 סטודנטים בתשס”ט ו-1400 בתשס”ה).

מבדיקת המבקר עלה כי תנאי הסף שנקבעו לתכניות החוץ-תקציביות נמוכים וגמישים יותר מספי הקבלה של תכניות הלימודים הרגילות לתואר שני שמפעילה האוניברסיטה (שם, עמ’ 1376). בכך יש משום מתן העדפה לקבוצות אוכלוסייה שיכולות לשלם את שכר הלימוד הגבוה, העדפה שאינה עולה בקנה אחד, לטענת המבקר, עם עקרון השוויון ועם חוק זכויות הסטודנט. אשר לסגל ההוראה, המבקר גילה כי התכניות הופעלו בידי חברות פרטיות שהתקשרו עם האוניברסיטאות, בניגוד לדרישות המל”ג בנוגע להעסקת סגל הוראה חיצוני (שם, עמ’ 1378), וכמו כן אפשרו לאנשי סגל בכיר להיות מועסקים בתוכניות בהיקפים החורגים מהמגבלות אשר קבעה ות”ת (שם, עמ’ 1366-1365, 1404-1401). זאת ועוד, האוניברסיטאות שילמו למרצים בתכניות אלו שכר גבוה מהמותר, ללא אישור ות”ת והממונה על השכר במשרד האוצר (שם, עמ’ 1367, 1381-1379, 1401-1398). לבסוף, המבקר העיר על כך שהתכניות החוץ-תקציביות נעזרו בתשתיות מינהליות ופיזיות של האוניברסיטה אשר נבנו מכספי מדינה או מתרומות שניתנו למטרות ציבוריות; כך למשל, בבית הספר למינהל עסקים באוניברסיטת תל אביב שופצה קומה שלמה עבור התכנית החוץ-תקציבית, והכניסה לקומה זו אפשרית רק לתלמידי התכנית (שם, עמ’ 1387-1386).

בשנת 2002 נדרשה ות”ת לסוגיית התכניות החוץ-תקציביות, אך רק באפריל 2007 קיבלה מליאת ות”ת החלטה, ולפיה אין לאשר תכניות חוץ-תקציביות חדשות במוסדות המתוקצבים ואין להגדיל את מספר הסטודנטים בתכניות החוץ-תקציביות הקיימות של המוסדות המתוקצבים. העיכוב הרב של ות”ת בגיבוש עמדתה בנושא חשוב זה ואי-קביעת הנחיות או הוראות זמניות יצרו פרק זמן שבמהלכו התאפשרה בפועל פתיחתן של תכניות חוץ-תקציביות חדשות רבות.

הפרטת המימון והפרטת הביצוע (שכן חלק מהמורים אינם אנשי סגל).

המבקר קבע כי המל”ג והות”ת “נכשלו במילוי התפקידים שהוטלו עליהן ובכך נפגעה יכולתן לשמור על קיום האינטרסים הציבוריים”.

1. בידי מל”ג וּות”ת לא היו נתונים מלאים ומעודכנים על תכניות הלימודים המיוחדות שהפעילו המוסדות להשכלה גבוהה, ולכן נבצר מהן לקיים בקרה ופיקוח נאותים (שם, עמ’ 1363, 1389).
2. בנובמבר 2004 קבעה מל”ג כי על המוסדות המבקשים לקיים תכניות לימודים כאלה לקבל את אישורה לפני פתיחתן. בדיקת המבקר העלתה כי אוניברסיטאות ת”א ובר-אילן לא ביקשו את אישור מל”ג לפתיחת תוכניות לימודים חדשות ולהמשך הפעלתן של תוכניות קיימות, כנדרש (שם, עמ’ 1371).
3. על אף שספי הקבלה שקבעו שתי האוניברסיטאותן לחלק מהתוכניות היו נמוכים מספי הקבלה שנקבעו עבור התכניות הרגילות, מל”ג לא קיימה כל פיקוח ובקרה בעניין זה (שם, עמ’ 1361, 1375-1373, 1391-1390).

בפברואר 2013 אישרה מל”ג את הרכב הוועדה המשותפת למל”ג ולות”ת, בראשות פרופ’ איתן ששינסקי, אשר תבחן את התכניות החוץ-תקציביות במערכת ההשכלה הגבוהה בישראל. הוועדה הייתה אמורה להגיש את המלצותיה בתוך ארבעה חודשים, אך העניינים התעכבו. בינתיים פרופ’ ראובן גרונאו החליף את פרופ’ ששינסקי בראשות הוועדה וביוני 2015 קיימה מל”ג דיון ראשוני בהמלצות הדוח שלו.

באוקטובר 2015 אישרה מל”ג את הדוח שבעצם בלם את התרחבות התכניות החוץ-תקציביות (אף כי דחה את האפשרות לבטלן לחלוטין). הוחלט לחייב את מוסדות ההשכלה הגבוהה להגביל ואף לצמצם את מספר התלמידים בתכניות אלה, ולהשוות את מסלולי הלימוד ותנאי הקבלה של הסטודנטים בתכניות המנהלים לתנאי הקבלה במסלולים הרגילים. עוד הוחלט כי שיעור התלמידים בתוכניות המנהלים לא יעלה על 25% מתלמידי מסלולי לימוד דומים בתוכניות הרגילות במוסדות, וכי מספר הסטודנטים הלומדים לתואר שני בתכניות אלה לא יעלה על 10% מכלל הסטודנטים לתואר שני באותו מוסד. כן הוחלט שהמרצים המלמדים בתכניות למנהלים יתנו עדיפות ראשונה ללומדים במסלולים הרגילים. מוסדות ההשכלה הגבוהה יידרשו לקבל אישור מהמל”ג כתנאי לפתיחת תכניות לימוד כאלה, ורק בתנאי שיציעו תוכניות דומות ובעלות תנאי קבלה דומים לציבור הרחב. המל”ג קבעה גם כי לא תאשר בקשות לפתיחת תכניות מנהלים ללימודי תואר ראשון וכי לא יתאפשר לגופים חיצוניים להתערב בתכנים האקדמיים ובניהול התכניות. עם זאת, הוחלט לאפשר למוסדות לקבל עד 10% מהמשתתפים בתכניות גם אם לא עמדו בתנאי הקבלה של המסלולים הרגילים. המועצה איפשרה למוסדות ליישם את ההחלטה בתוך שלוש שנים, כאשר מוסדות שלא יישמו אותה צפויים לעמוד בפני סנקציות תקציביות. ההערכה היא כי החלטת מל”ג תפגע באטרקטיביות של התכניות החוץ-תקציביות.

יתרונות

במציאות של קיצוצים נרחבים במערכת ההשכלה הגבוהה, תכניות הלימודים החוץ-תקציביות משמשות אפיק הכנסה נוסף ומאפשרות לאוניברסיטאות להוסיף ולהתקיים וגם לשרת את הסטודנטים הלומדים באוניברסיטאות במתכונות הרגילות.

חסרונות

1. קביעה של תנאי קבלה מקִלים בתוכניות הלימודים החוץ-תקציביות לעומת תוכניות הלימודים הרגילות של האוניברסיטה פוגעת בעקרון שוויון ההזדמנויות במערכת ההשכלה הגבוהה ובחוק זכויות הסטודנט.
2. חשש כי העסקתם של חברי הסגל האקדמי במסגרת התוכניות החוץ-תקציביות תבוא על חשבון עבודתם בתוכניות הרגילות של האוניברסיטה.
3. התכניות הן מעין “שר”פ אקדמי” – הן נשענות על התשתיות הציבוריות ועל סגל המרצים בעוד התלמידים משלמים סכומים גבוהים במיוחד, הקרובים יותר לשכר הלימוד במכללות פרטיות.